Jesper Meijling. Foto: Jessica Segerberg

Fallet Niagara

Malmö högskola är en av flera nya byggnader som visar hur new public managements fiktiva gränser skapar olösliga konflikter.

Malmö högskolas byggnad Niagara i Malmö är ett snyggt och tidstypiskt hus, ritat av Lundgaard & Tranberg för Akademiska hus (Arkitektur nr 5/2015). Skinande blankt och luftigt i klass med ett modernt huvudkontor. Det är också tidstypiskt i fråga om de konflikter det har skapat. Ett utbrett missnöje finns dokumenterat bland de högskoleanställda i huset som handlar om svårigheter att använda lokalerna – så kallade flexkontor i landskap – som arbetsplatser för forskning. En av fakultetscheferna hade intrycket att det ”blev ett byggprojekt, snarare än ett projekt för att utveckla verksamheten”. Enligt en artikel i Sydsvenskan 27/11 2016 fick de som arbetade i huset ”väldigt lite inflytande, trots att de lämnade synpunkter många, många gånger”.

Niagarafallet är exempel på ett bekant men ändå svårbegripligt mönster. Till mönstret hör att det är fråga om offentliga verksamheter både när det gäller användaren och byggaren.

Man kan jämföra Niagara med den utdragna konfliktsituationen mellan Kungl. Konsthögskolan och Statens fastighetsverk. Deras relation verkar ha slipats ner till en ständig hyresförhandling. Fastighetsverket hävdar, aningen förenklat, synsättet att Konsthögskolans lokaler är jämförbara med alla andra lokaler eftersom de består av kvadratmeter. Det, i sin tur, får underbygga en tankekonstruktion om att hyran bör komma upp i nivå med andra hyror i innerstaden. Det intressanta med sådana utgångspunkter är att de i så hög grad bygger på hypotetiska resonemang, om tänkta marknadsförhållanden som inte nödvändigtvis är aktuella.

Malmö högskolas byggnad Niagara av Lundgaard & Tranberg Arkitekter. Foto: Jens Lindhe
Malmö högskolas byggnad Niagara av Lundgaard & Tranberg Arkitekter. Foto: Jens Lindhe

En effekt av upptagenheten med kvadratmeter i en marknadshypotes är att Fastighetsverket i praktiken utesluter verksamheten i fråga ur diskussionen. Konsthögskolan har bytt lokaler och trixat på olika sätt, för hyrans skull, men menar sig inte klara nästa hyreshöjning. Tomteboda postterminal fördes fram tidigare i år som möjlig lösning av behoven. Fastighetsverket uppfattade det som ett förhandlingsutspel, och erbjöd sig plötsligt att gå ner i pris.

Det är en tydlig förändring över tid sedan den nybyggnad som Fastighetsverket färdigställde för Konsthögskolan på Skeppsholmen 1995. Den var noggrant studerad för verksamhetens behov, utifrån en dialog kring programmet.

Den typ av konflikt exemplen här visar på är olöslig. Anledningen är att den mötespunkt mellan parterna som en verksamhets förutsättningar och behov utgör gradvis har upplösts. Det kan upplevas som att man ”inte blir lyssnad på”, men det handlar snarare om att verksamheters behov och funktioner helt enkelt inte är relevanta faktorer längre. Parterna befinner sig på olika plan. Fastighetsverket – för att fortsätta med det exemplet – tycks inte längre kunna möta sina användare, det vill säga, användandet. Konsthögskolan är å sin sida förhindrad att göra hoppet till den mer fiktiva nivå där Fastighetsverket kan röra sig, eftersom utbildningsinstitutionen måste utgå från sin verksamhet och dess behov för att fullgöra sitt uppdrag.

Utvecklingen har pågått länge, och mönstret har snarast förstärkts. Från det som var omdiskuterat redan i slutet av 1990-talet och som Konsthögskolefallet beskriver – att applicera ett ”marknadiserande” synsätt på ett befintligt byggnadsbestånd tillkommet med helt andra förutsättningar – till det som nu sker när detta synsätt formar ett byggnadsprojekt redan från början, exempelvis Niagara.

 Forskarna på Malmö högskola har vittnat om svårigheter att arbeta i högskolans nya byggnad. Foto: Jens Lindhe
Forskarna på Malmö högskola har vittnat om svårigheter att arbeta i högskolans nya byggnad. Foto: Jens Lindhe

För närvarande är det mest framträdande exemplet på detta ”programlösa byggande” det stora sjukhusprojektet Nya Karolinska i Solna (NKS), en sjukhusbyggnad som utformats och färdigställts utan att det fanns ett utrett program för verksamheten (Arkitektur nr 6/2016). Det har lösts parallellt eller i efterhand. Och – intressant nog i sammanhanget – inte av verksamheten i fråga, utan av en utomstående managementkonsult (Boston Consulting Group), vars mål är att marknadisera även själva sjukvårdsverksamheten. Konflikten som uppstått med vårdverksamhetens företrädare är djupare och med större räckvidd än i de andra exemplen: den gäller sjukvårdens organisation och de medicinska professionernas inflytande över huvud taget.

Vi kan se det också i ett halvoffentligt projekt med större inslag av representation, de omdebatterade planerna på ett nytt Nobel center. Många sakförhållanden skapar frågetecken kring byggnaden, inte minst att det saknas en koppling till tydliga programbehov. Det som motiverar är läget. Nobels renommé stärker en bygginvestering, oavsett innehållet.

Det kanske mest påtagliga exemplet i fråga om att ha skapat ett avstånd mellan lokalförsörjning och verksamhetsbehov är fastighetsbolaget Jernhusen. Det uppstod genom att fastighetsbeståndet som sådant skildes ut ur resterna av SJ, utan avseende på vilken typ av verksamhet det gällde: allt från rangerbangårdar och verkstäder till väntsalar, förenade av att de bestod av kvadratmeter. Dessa (kvadratmeterna) utnyttjar Jernhusen sedan dess efter förmåga, senast vid Friends Arena och Mall of Scandinavia (byggt 2009–2015) som byggts på ett reservat för bangårds- och verkstadsutbyggnad.

I alla dessa exempel kan de inblandade lokalförvaltarna göra något annat än att lösa problem och hantera verksamhetsbehov för att fullgöra sina uppdrag. Det mer övergripande och generella mönstret sträcker sig långt bortom dessa exempel från byggandets sfär. Det började utkristalliseras i slutet av 1980-talet, och var starkt påverkat av det sätt på vilket ekonomer skaffade sig en professionell maktbas i den offentliga sfären. Ekonomer gav sig alltmer in i diskussioner om offentlig organisation – bland annat genom utredningsorganet ESO, Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi – och började föreskriva att verksamheter skulle delas upp och nya gränser dras mellan ”marknadsövervakare” och ”beställare” å ena sidan och ”utförare” av verksamheter å den andra.

En del av den här idéströmningen var den managementtrend som kom att kallas new public management, NPM. Kärnan var – och är – att undvika nära beröring med verksamheter och funktioner. Som i den klämmiga titeln på den mest spridda NPM-boken: Sluta ro – börja styra! Den här typen av uppdelningar började med att Banverket bröts ur SJ som en ”infrastrukturförvaltare” 1988, och de fortsatte på bred front till början av 2000-talet. På byggandets område kan idén faktiskt spåras ännu längre tillbaka, till de strukturalistiska experiment som Byggnadsstyrelsen genomförde från slutet av 1960-talet utifrån tankar om bättre ekonomistyrning: ett tidigt exempel på ”programlöst byggande”. Genombrottet skedde dock under 1990-talet – Byggnadsstyrelsen delades 1993 upp i Vasakronan, Akademiska hus och Statens fastighetsverk – med starkt positiva föresatser om fördelarna för alla inblandade. Men det skulle dröja ända till 2010-talet innan NPM-tänkandet började bli ett ämne för offentlig debatt.

Alla exempel företer på ett eller annat sätt en uppdelning mellan en ”infrastruktur” och själva verksamheten, som utförare bedriver utan att ”infrastrukturhållaren” ska behöva engagera sig annat än i kontraktsförhållanden som styr upp ekonomin. Omorganisationer av den här typen är inte passé bara för att de redan är gjorda; de har skapat ett stigberoende, ett djupt mönster i vars riktning man är fast.

Ett generellt mönster har lett fram till ett generellt problem. Den ovan beskrivna logiken hos dessa olika statliga/offentliga ”marknadsorganisatörer” och ”infrastrukturhållare” har etablerats under lång tid: att det står öppet för dem att påverka verksamheter på ett sätt som inte utgör ett stöd för dessa verksamheter. Utan mer av ett problem.

Man kan säga att styrningen av en rad offentliga verksamheter går utmärkt. Men den löser inte nödvändigtvis uppgifter och problem längre. Därför att den konkretiserade problemnivån (ansvarsnivån) har lösts upp. Ledning uppfattas och beskrivs som sitt eget syfte, något innehåll är inte nödvändigt. Det synsättet har blivit tankemässigt möjligt just genom att skilja av verksamhet och konkreta problem från lokalerna.

Det håller naturligtvis inte, det blir för kostsamt i längden. Men frågan kan inte angripas lokalt, den ligger på en nivå som kräver en ganska kraftfull normförändring. Det är svårt för en enskild regering att påverka i någon högre utsträckning (även om ett vällovligt försök för närvarande pågår i den så kallade Tillitsdelegationen). Större effekt skulle det troligen ge att göra några faktiska omdragningar av gränser. Att i några utvalda fall avlägsna den fiktiva uppdelningen.

På byggnadsområdet kunde det handla om att mycket konkret omreglera relationen mellan byggnadsförvaltning och verksam­ het (och inte stanna vid undantagslösningar som ”ändamåls­ klassning”). Låt oss säga genom att ett antal statliga högskolor skulle få juridisk och ekonomisk kontroll över sina lokaler och fastigheter, och därigenom kunna etablera styrning och strate­gier som stärkte verksamheten. Sådana levande exempel skulle kunna få effekter i andra delar av den offentliga förvaltningen, som testbed för mer problemlösningsorienterade och ekonomiskt hållbara ordningar.

 

Jesper Meijling är samhälls- och ekonomiforskare vid Kungliga Tekniska Högskolan, inriktad på historisk förändring av offentliga verksamheter och organisationsfenomenet marknadisering.

Annonser:

Annons:

Mer innehåll om ämnet

I Bostadspriset är 3 av 4 nominerade projekt skånska. I dag släppte Sveriges Arkitekter de fyra nominerade till bostadspris, som…